編譯_章元佳
  2009年,奧巴馬首次當選美國總統。在其上任後的第二天便簽署了一項嚴格限制游說行為的行政令,可惜收效甚微。四年之後,再次競選總統時新竹買房子他又一次提到要把游說集團的影響從華盛頓的政策決策環節中剔除。
  奧巴馬二次入主白宮後,開始著手限制政治說客的影響力,設法將眾多說客排除在政府機構顧問團外,目前華盛頓的1萬多名正式註冊的政治說固態硬碟客將面臨飯碗不保的窘境。而白宮和國會山中上演的各方權力爭鬥中若是真少了那些政治說客的身影又會是怎樣的一番景象呢?
  第四權力中心支票貼現之暗中發展
  在華盛頓的市中心,位於白宮和國會山之間有一條享譽盛名的“K街”。沿著這條橫貫東西的大道兩側,密密麻麻聚集著多達上千家的公關公司、游說機構和一些民間社團和組織。雖然銘牌各異,稱謂不同,但透過那虛掩的門禁、遮陽的百葉窗,仿佛能看到三五成群的職業說客、公關專家們穿針引線地搭建著一製冰機維修條看不見的權力延伸線,對美國政治生活發揮著巨大影響力。由於“K街”游說集團勢力龐大,因此被美國人戲稱為除了行政、立法和司法之外的“第四權力中心”。
  “游說”(lobby)一詞的字面意思是“過道”或“走廊”。游說政治在許多國家都存在,但在美國最為發達,從內戰時期開始,因為不斷有各州各地的利益團體聚攏到首都華盛頓,專門等待在議會或政府辦公機構的走廊里,試圖通過與議員或政府官員的短關鍵字暫會晤來拉攏關係,影響決策,因而“走廊”這一政治游說地點,反而成了獨具美國特色的“游說政治”的代名詞。
  最初,美國的建國之父們為了減少金錢對於權力的侵蝕和影響,煞費苦心地把美利堅合眾國的首都選在了當時遠離經濟金融中心的一片沼澤地里。但是200多年過去,不僅華盛頓早已今非昔比,當年那些只能站在走廊里苦苦等待的說客,如今已經登堂入室,坐擁翻雲覆雨的決策影響力。
  美國參眾兩院設有二十幾個權力龐大的專門委員會,如金融服務委員會、撥款委員會、外交事務委員會等,負責相關領域的提案審查和立法起草工作。這些委員會的成員就成為利益集團院外游說的主要對象。有錢有勢的大財團、大公司在這些國會議員身上大筆花錢,換取政府的合同、有利的政策法規、大幅度的專項減稅等。
  在游說活動中,職業說客們肩負著在立法和行政部門推進客戶利益和權益的職責。為了使“下情上達”,游說機構利用各種名目由頭,組織聽證會、發佈會、研討會,以民意民情為籌碼,運用一切可能的辦法來影響議員立法和行政部門的政策制定及執行過程。每次當美國的聯邦政府經濟振興計劃剛一通過,財政部和議會參眾兩院的撥款委員會門前就立刻門庭若市,各路游說人馬你方唱罷我登場,找關係、卡位置、謀利益,都想從這幾千億的大蛋糕上分得一塊。
  比如,好萊塢的電影公司會雇佣說客們去勸說議員們通過一些嚴懲盜版的法律,網絡視頻公司則會雇佣另一批說客去說服議員們對互聯網上的視頻分享少一些限制。在美國利益集團政治盛行的情況下,事實上,沒有一家企業在聘請說客方面敢於怠慢,如果不是力爭游說收益最大化,至少防止被人暗算。
  理查德·利普斯基是紐約州著名的游說家,經常利用媒體和博客廣泛地擴大他的影響力,他同時也是社區零售商聯盟的組織者。在美國,大部分的社區零售商在沃爾瑪這樣的大型零售商的步步緊逼下,生存的空間越來越受到擠壓。
  2006年4月,沃爾瑪宣佈將花費150萬美元,為即將開業的50家沃爾瑪超市周圍的小商店提供財務、廣告和培訓等方面的支持,還為每個城市的商會捐贈5萬美元。作為這些小型零售商的代表,利普斯基在媒體上廣泛宣揚:這是一種沒有意義的作秀。作為說客,他們通常會發動公關活動,甚至鼓勵選民寫信,與其他集團聯合等微妙複雜的方式以達到打擊對手的目的。
  在過去的20多年中,隨著游說活動專業化、職業化、信息化程度的不斷提高,這個行業也從之前半遮半掩、模模糊糊的灰色地帶,一躍成為公眾矚目、不容或缺的高級政府公關門類。特別是在小布什執政的八年時間內,因其一貫支持照顧大企業、大財團的政策立場,加上其內閣成員們深厚的商業企業背景,更為游說團體們提供了一個大展身手的舞臺。
  “旋轉門”養肥的千萬富翁
  美國游說政治中一個無法割除的痼疾,就是所謂的“旋轉門”現象,即政府官員離任後進入游說公司當高薪職業說客,受人之委,回來游說以前的官方同事,為委托人圖利。媒體戲稱該現象為“政府辦公大樓和游說公司之間只隔著一扇旋轉門”。每一屆的政府更迭,特別是涉及黨派輪替的改選後,那些前朝的臣子剛剛走出國會大門,往往轉身就折進了“K街”上各種游說機構的小門。
  一方面游說機構需要大量通往政府的關係和橋梁,另一方面那些前政客能夠提供人脈和影響。雙方合作你情我願、心照不宣,這種把游說機構當成“權力提款機”的情況,如今在華盛頓的政治博弈中屢見不鮮,游說行業也因此養肥了不少前政客的錢包。共和黨人、前明尼蘇達州州長提姆·波蘭蒂在為一家主要服務於巴克利銀行(Barclays)和英國富國銀行(Wells Fargo)等金融機構擔任游說部門主管的前兩個月工資就相當於其原來做州長時年薪12萬美金的兩倍多。
  前民主黨總統競選候選人克裡斯多夫·杜德在2010年從參議院退休之後信誓旦旦地宣稱自己不會做一名政治說客,但在第二年就搖身一變成為服務於電影行業的游說機構的老大,他因成功領導游說美國電影學會不通過《禁止網絡盜版法案》而獲得超過330萬美金的年薪。儘管實際上杜德就是在為其龐大的好萊塢團隊從政府那兒謀取政策上的優惠,但理論上並沒有出爾反爾,因為他並沒有在官方說客登記系統中註冊。
  美國第一大公關公司卡西迪公司,其骨幹力量就是美國民主黨的一些離職政客,共有專業研究人員100多名,公司登記的“四大說客”中就有里根總統時期的國防官員、中央情報局中國事務專家福特以及布什上臺後任美國國務院主管情報暨情報工作的助理國務卿。
  據美國非政府研究機構“公民分析組織”的一項統計顯示,從1998年到2005年,在198名從美國聯邦眾議院離職的議員中,有43%成為了職業說客;至於那權力更大的參議院,在36個退休離職的參議員中,一半都成為了職業說客。像前眾議院撥款委員會的主席、前共和黨全國委員會的主席都是在離職後馬上註冊了自己的游說公司,轉身向原來的老同事或下屬作起了游說工作。
  這些前政客都會巧妙地避免使用“說客”一詞,他們更喜歡用的名字是“政府關係”或“政府事務”。基於這樣的行業形勢,“美國游說人士聯盟”(The American League of Lobbyists)在去年11月正式改名為“政府關係專業人士協會”(The Association of Government Relations Professionals)。
  此外,大批跨國大企業從事政府關係或公共關係的高級經理人也加入到爭搶這肥差的隊伍中來。蘋果公司前負責全球政府事務的副總裁凱瑟琳·諾維利雖然不是註冊的說客,卻被人譽為是“IT界的頂級說客”,去年因成功幫助公司處理國會關於蘋果公司避稅戰略的問詢而賺得750萬美金。美國科學應用國際公司負責政府事務的副總裁德博拉·李·詹姆斯雖然也不是註冊在案的職業說客,卻在2013年因各種游說活動獲得近100萬美元的收益。
  《華盛頓人》和《華盛頓生活》這兩本雜誌近期分別披露了本地區那些著名“非正式政治說客”的富裕程度。英國石油公司的公共事務主管最近耗資170萬美元在蒂梅丘拉山谷買下獨棟別墅。今年早些時候,向來善於利用政府關係為企業謀取政策上優勢的全球戰略咨詢集團奧爾布賴特石橋(Albright Stonebridge Group)的一位高管在喬治城(Georgetown)花費420萬美金購置豪宅。
  醜聞頻出政府難題
  黑色淺頂帽、深灰色風衣、表情冷漠,像極了好萊塢電影中的黑幫大佬,2006年,當美國最負盛名的“頂級政治說客”傑克·阿布拉莫夫出現在華盛頓地方法院門外時,他的這身打扮讓很多人印象深刻。就在這一天,曾經呼風喚雨的他承認賄賂議員、欺詐和逃稅3項罪名,被判處有期徒刑6年。
  阿布拉莫夫和其合伙人眾議院領袖湯姆·迪萊的前發言人邁克爾·斯坎倫,利用兩人與迪萊的特殊關係幫助自己的客戶印第安部落組織對華盛頓上層施加影響,以阻止競爭對手建造新賭場,威脅到他們一本萬利的賭博生意。為了疏通上下關係,阿博拉莫夫用數千萬美金的游說收入大肆賄賂國會議員、白宮主管和內務部長等要員。案發後,一場更大的政治地震在華盛頓連番滾動,包括迪萊在內的數十名國會議員及助手或受壓辭職或鋃鐺入獄。在報道這一轟動事件的封面文章中,《時代》周刊在阿布拉莫夫的特寫照片旁,加上了一個觸目驚心的大標題——買下華盛頓的人。
  阿布拉莫夫的賄賂行為正是通過金錢的利誘而對美國的立法和聯邦政策施加影響,這種現象在國會已經蔚然成風。分析人士認為,華盛頓歷來都不乏腐敗現象,但是在最近幾年,這種現象比任何時候都更加巧妙、普遍和奢侈。一位熟悉國會說客的人士這樣形容國會的游說現象:“商業集團和說客們都變得非常瘋狂了。在國會沒錢將根本寸步難行。”
  七年過去了,隨著游說活動在政府決策和立法過程中的作用越來越彰顯,其負面影響和各種政治醜聞有增無減。如果按行業來劃分,在過去的十年裡,排列美國游說投入前兩位的行業分別是金融保險房地產業(37億美金)和醫療製藥行業(35.5億美金),平均每年投入都超過3億美金。他們游說的重點涉及聯邦稅收的減免、放鬆或者廢除有關的法規限制,增加聯邦政府撥款、補貼等。而這兩個行業,恰恰又是美國上一輪經濟危機的始作俑者。過度鬆弛的金融和保險法規,直接助長了房地產業以及房屋信貸的泡沫式膨脹;而既昂貴又不合理的醫療保險體系,更是使美國一般的企業不堪重負,使得低收入人群沒錢看病。
  為控制院外游說機構對於政治決策的負面影響,美國的國會也曾通過一系列相關的法案,但收效甚微。比如1995年制定的《游說公開法案》(Lobbying Disclosure Act),就特別明確規定了“說客”的專業身份和活動範疇,並明令禁止金錢利益等因素介入政治決策。按照規定,說客們不能通過豪華宴會、贈送任何超過50美金的禮品或者安排特殊度假旅游服務等來賄賂收買政府官員,還規定只要說客的工作時間有20%以上用於某一客戶,游說公司就必須在國會登記說客和客戶的資料。
  《游說公開法案》雖然試圖讓游說行為透明化,但在實際執行中還是漏洞多多。國會不得已在2007年時推出一個補丁法案《正直領導和開放政府法案》(Honest Leadership and Open Government Act)。與以前相關法案多是原則性的規定不同,這個法案全是具體的細則規定,比如參議員和政府部長離職後兩年內不得游說國會;禁止說客向國會議員贈送違反政府官員操守法的禮物或旅游;說客在6個月內向任何一個人提供的選舉捐款超過1萬5千美元,要向聯邦選舉委員會報告等,這一系列規定確實在一定程度上遏制了游說中的灰色地帶甚至違法犯罪行為。
  最新公佈的官方數據表示,美國的游說產業正在迅速消失,今年一月的數據表明,該產業所花費的錢已經連續第三年減少。而那些曾在政府註冊過的政治說客都紛紛將自己的註冊解除。2013年,正式登記在冊的說客數量為12,281名,是自2002年有記錄以來的最低數字。
  不過專家稱游說行業其實並未消亡,只是轉到了更為隱蔽的地下而已。研究國會游說系統長達30年之久的美利堅大學教授詹姆斯·瑟伯認為“大多數在華盛頓發生的游說行動都沒有被專業的游說登記系統記錄在案”,瑟伯的研究表明在美國真實參與的政治說客可能多達10萬人,平均一名議員周圍就潛伏著60名說客。他同時還在積極推進美國律師協會關於游說制度的改革法案。雖然官方數據顯示2013年度華盛頓游說業總體開銷為32億美元,但是瑟伯的估計是這一數字高達90億美元。其他的專家也表示出相同的看法,但是沒有人能夠確定這個行業現在的規模到底有多大。
  對於奧巴馬來說,這些說客的工作對他施展抱負帶來了極大的阻礙。自上任伊始,奧巴馬就頒佈了有史以來最為嚴厲的游說行業準則,對那些曾在過去兩年從事游說行業現在轉行當政府機構高級雇員的人士,禁止其參與之前游說的政府議題。但是奧巴馬很快發現,自己的這一政策根本無法實施,因為政府內有50多名雇員,包括3名內閣成員,都曾有過說客經歷。
  “游說是民主社會的功能,但是精英特殊利益集團及大量資金的卷入改變了其本來的面貌。”負責監督國會事務的克萊格·霍爾曼博士如是說。的確,作為美國民主體制中的一道獨特的風景線,利益集團和院外游說活動已經成為美國政治必不可少的一個組成部分。怎樣讓游說產業健康地生存,這是K街的困境,也是奧巴馬的難題。
  資料來源:《華爾街日報》、《國家》雜誌、《時代》周刊、百度文庫  (原標題:K街的職業政治說客)
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